Prezydent skieruje „lex szarlatan” do Trybunału Konstytucyjnego. Co przewiduje ustawa, jakie budzi wątpliwości i na czym polega projekt prezydencki?

„Lex szarlatan” trafi do Trybunału Konstytucyjnego. Co oznacza decyzja Prezydenta?

Prezydent Karol Nawrocki podjął decyzję o skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie kontroli prewencyjnej, nowelizacji ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, określanej jako „lex szarlatan”. Jednocześnie zapowiedział własną inicjatywę ustawodawczą, opartą przede wszystkim na odpowiedzialności karnej osób świadomie nakłaniających pacjentów do rezygnacji z leczenia zgodnego z aktualną wiedzą medyczną. Co zakłada uchwalona ustawa, jakie zastrzeżenia wzbudziła i co wydarzy się teraz?

Cel ustawy nie budzi większych sporów.

Punktem wyjścia do prac nad „lex szarlatan” była potrzeba skuteczniejszej ochrony pacjentów przed osobami, które wykorzystują ich chorobę, strach lub bezradność, oferując niesprawdzone metody diagnostyczne i lecznicze. Szczególnie niebezpieczne są sytuacje, w których pacjent – pod wpływem nieprawdziwych zapewnień – rezygnuje z terapii onkologicznej, leczenia ciężkiej choroby albo pomocy psychiatrycznej.

Sam cel regulacji trudno kwestionować. Państwo ma obowiązek chronić życie i zdrowie obywateli, a pacjent powinien otrzymywać rzetelną informację oraz mieć możliwość podejmowania decyzji bez manipulacji i wprowadzania w błąd. Spór dotyczy jednak nie tylko tego, czy należy przeciwdziałać pseudomedycynie, ale przede wszystkim jakimi środkami należy to robić.

W prawie dobry zamiar nie wystarcza. Przepisy muszą być precyzyjne, proporcjonalne i wyposażone w gwarancje proceduralne, które pozwalają skutecznie zwalczać nadużycia bez nadmiernego ingerowania w prawa osób prowadzących legalną działalność.

Co przewidywała rządowa nowelizacja?

Uchwalona przez parlament nowelizacja miała wprowadzić do ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta odrębne postępowanie w sprawach praktyk pseudomedycznych.

Zgodnie z projektowanym art. 67zj za praktykę pseudomedyczną miało być uznawane między innymi:

• udzielanie świadczeń zdrowotnych przez osobę niewykonującą zawodu medycznego;
• oferowanie albo stosowanie metody diagnostycznej lub leczniczej niebędącej świadczeniem zdrowotnym, jeżeli przypisuje się jej właściwości takiego świadczenia;
• sugerowanie, że określona metoda zastępuje diagnostykę lub leczenie zgodne z aktualną wiedzą medyczną;
• prowadzenie działalności leczniczej bez wymaganego wpisu do właściwego rejestru;
• publiczne rozpowszechnianie lub promowanie, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej albo osobistej, nieprawdziwych lub zniekształconych informacji o skuteczności metod pseudomedycznych albo o szkodliwości leczenia zgodnego z aktualną wiedzą medyczną.

Ustawa nie ograniczała się więc do reakcji na przypadki, w których pacjent rzeczywiście doznał szkody. Miała umożliwiać interwencję również wtedy, gdy praktyka stwarzała zagrożenie dla życia lub zdrowia albo mogła wprowadzać pacjentów w błąd.

Szerokie kompetencje Rzecznika Praw Pacjenta.

Centralną rolę w nowym systemie miał otrzymać Rzecznik Praw Pacjenta. W razie uznania określonego działania za praktykę pseudomedyczną Rzecznik mógłby w drodze decyzji administracyjnej:

• nakazać zaniechanie stosowania praktyki;
• wskazać działania konieczne do usunięcia jej skutków;
• zobowiązać stronę do przedstawiania informacji potwierdzających wykonanie decyzji;
• nakazać publikację decyzji, także na koszt podmiotu, którego dotyczyło postępowanie;
• nałożyć karę pieniężną do 1 000 000 zł.

Co szczególnie istotne, decyzji nakazującej zaprzestanie praktyki miał być nadawany rygor natychmiastowej wykonalności. Oznaczałoby to obowiązek jej wykonania jeszcze przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej.

Nowelizacja przewidywała również możliwość wielokrotnego nakładania kar w razie dalszego stosowania zakazanej praktyki, a także odrębne sankcje wobec osób pełniących funkcje kierownicze. Skala możliwej ingerencji w działalność gospodarczą była więc znaczna.

Dlaczego Prezydent skieruje ustawę do Trybunału Konstytucyjnego?

W publicznym uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że ustawa może obejmować jednym mechanizmem zarówno osoby rzeczywiście zagrażające zdrowiu pacjentów, jak i przedsiębiorców zajmujących się między innymi zielarstwem, dietetyką lub medycyną komplementarną.

Zastrzeżenia dotyczyły przede wszystkim szerokiego zakresu pojęcia praktyki pseudomedycznej, pozycji Rzecznika Praw Pacjenta w postępowaniu, natychmiastowej wykonalności decyzji oraz możliwości wywołania daleko idących skutków gospodarczych jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przez sąd.

W debacie konstytucyjnej mogą pojawić się w szczególności następujące wzorce kontroli:

• art. 2 Konstytucji RP, z którego wynikają między innymi zasada demokratycznego państwa prawnego, wymóg dostatecznej określoności przepisów oraz ochrona zaufania obywatela do państwa i prawa;
• art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, dotyczące wolności działalności gospodarczej oraz warunków jej ograniczania;
• art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiający zasadę proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności;
• art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantujący prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
• art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może zamykać nikomu drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności.

Nie oznacza to jeszcze, że ustawa jest niekonstytucyjna. Ostateczna ocena w ramach wszczętej kontroli będzie należała do Trybunału Konstytucyjnego. Należy również zachować precyzję: uchwalone przepisy nie wyłączały możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć do sądu administracyjnego. Istota sporu polega raczej na tym, czy kontrola następcza zapewnia wystarczającą ochronę w sytuacji, gdy decyzja jest wykonywana natychmiast, a jej skutki – wizerunkowe, organizacyjne i finansowe – mogą być trudne do odwrócenia.

Kontrola prewencyjna to nie weto.

Skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego przed jej podpisaniem następuje na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to tzw. kontrola prewencyjna, ponieważ dotyczy ustawy, która przeszła proces parlamentarny, ale nie została jeszcze podpisana i ogłoszona.

Decyzji tej nie należy utożsamiać z wetem ustawodawczym. W przypadku weta Prezydent przekazuje ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Przy kontroli prewencyjnej pytanie brzmi natomiast, czy cała ustawa albo jej poszczególne przepisy są zgodne z Konstytucją.

Skutki orzeczenia Trybunału określa art. 122 ust. 3 i 4 Konstytucji RP:

• jeżeli ustawa zostanie uznana za zgodną z Konstytucją, Prezydent nie może odmówić jej podpisania;
• jeżeli Trybunał stwierdzi niezgodność całej ustawy z Konstytucją, Prezydent odmówi jej podpisania;
• jeżeli niekonstytucyjne okażą się tylko poszczególne przepisy, które nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent – po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu – może podpisać ustawę z ich pominięciem albo zwrócić ją Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Do czasu zakończenia tej procedury „lex szarlatan” nie stanie się obowiązującym prawem.

Na czym ma polegać projekt prezydencki?

Równocześnie z decyzją o skierowaniu rządowej nowelizacji do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent przedstawił własny projekt zmian w Kodeksie karnym oraz ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Projekt zakłada dodanie do Kodeksu karnego art. 160a. Odpowiedzialności karnej miałaby podlegać osoba, która – między innymi przy użyciu przemocy, groźby, podstępu, przez nadużycie zaufania lub wykorzystanie szczególnej podatności związanej z wiekiem, chorobą albo zaburzeniami psychicznymi – nakłania pacjenta do niepodjęcia lub przerwania zaleconego leczenia, jeżeli może to spowodować bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu.

Karalne miałoby być również nakłanianie pacjenta do zastosowania niebezpiecznej praktyki przedstawianej jako metoda leczenia lub diagnostyki, jeżeli sprawca wprowadza w błąd co do jej właściwości lub skutków zdrowotnych.

Projekt przewiduje surowszą odpowiedzialność między innymi wtedy, gdy pokrzywdzonym jest małoletni, osoba chora onkologicznie, ciężko chora albo kobieta w ciąży. Jeżeli następstwem działania sprawcy byłby ciężki uszczerbek na zdrowiu, kara mogłaby wynosić od roku do 10 lat pozbawienia wolności. W przypadku śmierci pacjenta projekt przewiduje karę od 2 do 15 lat pozbawienia wolności.

Jednocześnie projekt zawiera zastrzeżenie, zgodnie z którym samo przedstawianie informacji, opinii, ocen lub przekonań dotyczących leczenia albo diagnostyki nie stanowiłoby przestępstwa, o ile nie wiązałoby się z umyślnym wprowadzaniem innej osoby w błąd ani stosowaniem wskazanych w ustawie sposobów oddziaływania.

W postępowaniach dotyczących nowego przestępstwa Rzecznik Praw Pacjenta mógłby, na swój wniosek, korzystać z uprawnień pokrzywdzonego. O winie i karze rozstrzygałby jednak sąd karny po przeprowadzeniu postępowania przez prokuraturę.

Dwa odmienne modele ochrony pacjenta.

Rządowa ustawa i projekt prezydencki opierają się na dwóch różnych koncepcjach reakcji państwa.

Pierwsza koncepcja zakłada przede wszystkim szybką interwencję administracyjną. Jej zaletą jest możliwość przerwania niebezpiecznej działalności przed wystąpieniem nieodwracalnej szkody. Wątpliwości budzi natomiast skupienie szerokich kompetencji w jednym organie oraz możliwość natychmiastowego wykonania decyzji przed rozstrzygnięciem sporu przez sąd.

Druga koncepcja przenosi ciężar odpowiedzialności na grunt prawa karnego. Zapewnia ona pełniejsze gwarancje procesowe i uzależnia skazanie od przypisania sprawcy konkretnego czynu oraz winy. Postępowanie karne jest jednak z reguły dłuższe i może okazać się mniej przydatne tam, gdzie najważniejsze jest szybkie powstrzymanie praktyki zagrażającej wielu pacjentom.

Nie można więc wykluczyć, że najbardziej efektywny system wymaga połączenia obu modeli: proporcjonalnych instrumentów administracyjnych pozwalających szybko reagować na realne zagrożenie oraz precyzyjnie określonej odpowiedzialności karnej za najbardziej niebezpieczne formy manipulowania pacjentami.

Co decyzja oznacza dla pacjentów i przedsiębiorców?

Na obecnym etapie sytuacja prawna pacjentów, podmiotów leczniczych i przedsiębiorców nie uległa zmianie. Uchwalona nowelizacja nie weszła w życie, a projekt prezydencki dopiero rozpoczyna drogę legislacyjną.

Nie oznacza to jednak, że praktyki zagrażające pacjentom pozostają bezkarne. W zależności od okoliczności zastosowanie mogą już dziś znaleźć między innymi przepisy Kodeksu karnego dotyczące oszustwa, narażenia człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, spowodowania uszczerbku na zdrowiu lub nieumyślnego spowodowania śmierci. Znaczenie mogą mieć również przepisy dotyczące ochrony konsumentów, zwalczania nieuczciwych praktyk rynkowych, reklamy oraz wykonywania działalności leczniczej.

Dla przedsiębiorców działających w obszarze usług prozdrowotnych obecna dyskusja jest wyraźnym sygnałem, że sposób formułowania ofert, reklam i zapewnień o skuteczności określonych metod będzie podlegał coraz dokładniejszej ocenie. Szczególnej ostrożności wymagają twierdzenia sugerujące możliwość zastąpienia diagnozy lub leczenia prowadzonego przez uprawnioną osobę wykonującą zawód medyczny.

Podsumowanie.

Sprawa „lex szarlatan” pokazuje klasyczny konflikt pomiędzy potrzebą szybkiej i skutecznej ochrony pacjentów, a koniecznością zachowania konstytucyjnych gwarancji proceduralnych oraz wolności działalności gospodarczej.

Ochrona osób chorych przed oszustami powinna być stanowcza. Nie może jednak opierać się na niejasnych definicjach ani na środkach, których skutki byłyby niewspółmierne do stwierdzonego zagrożenia. Z drugiej strony nadmiernie ostrożne przepisy, uruchamiane dopiero po wyrządzeniu pacjentowi szkody, również nie spełnią swojej funkcji.

Przed Trybunałem Konstytucyjnym stanie zatem pytanie nie o to, czy państwo powinno walczyć z niebezpieczną pseudomedycyną, lecz czy ustawodawca właściwie wyważył ochronę zdrowia publicznego, prawa jednostki i gwarancje rzetelnej procedury. Jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach – a w tym przypadku może mieć przy sobie również milionową decyzję administracyjną.